Erivelto Fioresi de Sousa
Érika Leal
Ednilson Felipe
1 – Introdução
Os portos têm papel fundamental no comércio internacional de mercadorias e no desenvolvimento socioeconômico da região onde está localizado, potencializado pela globalização dos mercados(ARAÚJO; BARBOSA; SOUSA, 2020; BOTTASSO et al., 2014; RAMALDES et al., 2023) Isso provoca um olhar mais direcionado para a gestão do sistema portuário do país, principalmente por parte das cidades portuárias.
No Brasil, a Constituição Federal estabelece a exploração dos portos é responsabilidade da União, podendo fazê-la de forma direta ou delegada (BRASIL, 1988). Dessa forma, em se tratando de portos públicos, compete ao governo o papel estratégico de posicioná-los de forma que estes possam exercer seu papel de agente do desenvolvimento.
Com mais de 8.000 km de costa marítimas navegáveis, além de hidrovias de interior, o Brasil possui um grande sistema portuário. São 35 portos públicos que, juntamente com os Terminais de Uso Privado (210 terminais), foram responsáveis por 95% das exportações brasileiras em 2019, segundo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES, 2023).
Apesar da importância dos portos para o desenvolvimento econômico, por muito tempo, o que se percebeu foi um déficit de infraestrutura por falta de investimentos, culminando em instalações precárias e elevado custo das operações portuárias (ALVES; SILVA, 2015; MILAN; VIEIRA; GONÇALVES, 2014; SOUSA et al., 2020. Este cenário, aliado a um sistema tarifário confuso e de altos custos, comprometeu e continua comprometendo a competitividade dos operadores logísticos (SOUSA et al., 2021) e, consequentemente, o papel que o porto pode exercer no impulso ao desenvolvimento.
O que se busca com os processos de reforma portuária é o reposicionamento dos portos como organizações competitivas e capazes de gerar desenvolvimento. Ao redor do mundo, os países têm empreendido ações de reforma em seus sistemas portuários, que contemplam participações, em maior ou menor grau, da iniciativa privada como impulsionador dos investimentos na área. O Reino Unido tem seu sistema portuário altamente privatizado, assim como a Austrália. Por outro lado, o restante da Europa tem, como os mercados asiáticos, empreendido processos de reforma em que, aproximam a iniciativa privada das atividades portuária, mas mantendo o controle da propriedade no setor público.
Nosso objetivo é lançar luz ao novo movimento de reforma portuária que tem sido proposto no Brasil pelo Programa Nacional de Desestatização (DNP), nominalmente o modelo proposto para a privatização da Companhia Docas do Espírito Santo (CODESA). Um modelo que se apresentou como novidade, uma vez que, não há outras Autoridades Portuárias no Brasil administrada sob esse novo modelo proposto. A questão que importa pensar aqui é: será possível esperar que, no novo modelo, a Codesa poderá ampliar sua contribuição para o desenvolvimento socioeconômico do seu entorno e, de maneira geral, para o Espírito Santo?
2 – Reforma portuária
Ao tratarmos de reforma portuária, estamos tratando da fronteira entre os papéis dos setores público e privado no sistema portuário, que é um processo de reforma institucional complexo que demanda planejamento e organização adequados (BANK, 2007).
O Brasil deu início a um processo de modernização do sistema portuário no início da década de 1990 por meio da Lei 8.630/93. Isso como forma de reverter o cenário caracterizado pelo longo período de falta de investimentos. Com isso, o sistema portuário caracterizado por forte centralização da gestão e operação no setor público, passou a permitir a participação do setor privado na operação de movimentação portuária, além de permitir que terminais privados pudessem explorar a operação de cargas de outras empresas que não as suas cargas específicas mediante autorizações específicas (RAMALDES et al., 2023).
O foco deste processo de reforma estava na modernização as infraestruturas portuárias, o incentivo à concorrência entre os portos na intenção de incentivar a eficiência operacional, além de gerar recursos para o Poder Público através do arrendamento das instalações portuárias (MOREIRA NETO; FREITAS, 2015).
Com o intuito de estimular a competitividade, o novo marco regulatório buscou eliminar essa barreira à atração de novos investimentos privados para o setor, e ao mesmo tempo buscou garantir maior segurança jurídica aos investidores (PAOLIELLO, 2014). Nesse sentido, como forma de otimizar esse processo, foi sancionada e Lei 12.812/2013, que figurou com uma nova fase de modernização da reforma portuária no Brasil, com o objetivo de incentivar a expansão dos portos com forte participação da iniciativa privada.
Linha do tempo da Reforma portuária no Brasil
Fonte: (RAMALDES et al., 2023)
Ao redor do mundo, diversos países empreenderam processos de reforma portuária ampliando, em maior ou menor grau, a participação do setor privado nas atividades portuárias. A China aparece no cenário mundial como um destaque no desenvolvimento do setor portuário. Até o início da década de 1990, nenhum porto chinês figurava entre os dez maiores portos do mundo na movimentação de contêineres. Já em 2003, dois portos ocupavam a terceira e quarta posições e em 2014 sete portos chineses figuravam entre os dez maiores no mundo (ARAUJO JÚNIOR, 2017).
Os Dez maiores portos do mundo em movimentação de contêineres (milhões de TEUs)
Fonte: Lloyd’s List Annual Top 100 Ports (2021)
Assim como o Brasil, a China é um país em desenvolvimento que, partindo de uma configuração na qual prevalecia um modelo de controle total dos portos pelo governo, mudou para um outro modelo, caracterizado pelo compartilhamento das responsabilidades entre os governos locais – não mais no governo central – e empresas privadas (LACERDA, 2002). Da mesma forma que o Brasil, a China empreendeu um processo de reforma institucional do sistema portuário, motivado pela abertura do país para o comércio internacional.
Linha do tempo da Reforma portuária na China
Fonte: (RAMALDES et al., 2023)
Com este caminho, o governo chinês buscou maior integração entre os portos, juntamente com a expansão de suas áreas de influência por meio de corredores e portos secos, procurando atrair capital estrangeiro e comércio para os portos chineses com a internacionalização de empresas portuárias (NOTTEBOOM; YANG, 2017). Neste cenário, aliado à dinâmica do comércio internacional, os portos chineses, que em 2005 movimentaram US$ 761.953 milhões em exportações, passaram, em 2021, a uma movimentação US$ 3.363.835 milhões em exportações (UNCTAD, 2021).
Apesar das diferenças proporcionais das operações portuárias, o sistema portuário do Brasil e da China guardam características importantes a serem analisadas de forma comparativa, uma vez que tanto o Brasil quanto a China compõem economias em desenvolvimento e que têm importância estratégicas nas regiões ondem estão localizados (RAMALDES et al., 2023), além de a China figurar como a principal parceira comercial do Brasil nas mercadorias movimentadas nos portos brasileiros (UNCTAD, 2021). Ao olharmos o processo de reforma ocorrido na China e o que temos feito no Brasil, podemos observar similaridades e dissimilaridades, brevemente discorridas a seguir, que podem nos facilitar a construção de nossa curva de aprendizado.
A primeira ação do governo chinês no processo de reforma do sistema portuário foi a descentralização do poder decisório que estava, até a década de 1980, altamente concentrado no governo central por meio do Ministério das Comunicações. De forma gradual, os governos locais, das regiões onde os portos estão localizados, passaram a ter o controle dos portos com a criação de autoridades portuárias locais. Além da descentralização do controle, a China apostou na abertura de novas possibilidades de financiamento do sistema portuário através de governos locais, bancos comerciais e empresas estrangeiras, a partir de joint ventures, ainda com a participação limitada do setor privado.
No Brasil, a reformulação do setor portuário tem destaque na década de 1990, tardia em comparação à China, ocorrendo mais precisamente com a instituição do primeiro marco legal do setor, a Lei 8.630/93, que buscou a atração do setor privado para a operação portuária e financiamento das atividades. Assim, iniciou-se o afastamento do setor público das atividades portuária, mas ainda mantendo a responsabilidade pela gestão dos portos. Após 20 anos, o marco regulatório foi mais uma vez modificado (Lei 12.815/2013) com o intuito de intensificar a atratividade do setor privado, ampliando a possibilidade da participação dos Terminais de Uso Privado já existentes, com a extinção do conceito de carga própria.
Neste novo arcabouço legal, um ponto chamou a atenção, um movimento que sinalizou uma nova centralização do controle no governo. Isso, pelo fato de ter reorganizado o Conselho de Autoridade Portuária (CAP), que detinha a responsabilidade deliberativa, e que passou a ser um órgão consultivo, apenas. O governo, que tinha uma representatividade de 18,8% no Conselho, passou a ter influência de 50% na representação, apesar de que 37,5% desta representação foi atribuída ao governo local. Esta situação reduziu o papel da Autoridade Portuária, que em muitos países tem ocupado posição estratégica na gestão portuária. A mudança do papel do CAP de deliberativo para consultivo retirou da gestão do porto a aprovação de planos estratégicos de desenvolvimento local como o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZ). Além disso, a Autoridade Portuária local passou a não mais poder decidir sobre novos arrendamentos. Essa alteração legal, transferiu toda a atividade decisória de planejamento para a Secretaria Nacional de Portos, subordinada ao Ministério da Infraestrutura (CUTRIM; BOTTER; ROBLES, 2018). Ainda, destaca-se que com esse novo formato, a Autoridade Portuária perdeu o poder de regular e controlar as tarifas praticadas nos portos, passando essa responsabilidade para a Agência Reguladora.
Claro que o desenvolvimento do setor portuário e seus efeitos não estão limitados ao modelo de gestão e governança empregados nos portos. Fatores como a infraestrutura nacional e local têm grande influência no processo. A China, por exemplo, implementou a iniciativa chamada Belt and Road Initiative (B&R), desenvolvida com o objetivo de aumentar a cooperação entre o Pacífico Ocidental até o Mar Báltico, além da ampliação para África e América do Sul com destaque para o Brasil e o Peru (GUALBERTO DO NASCIMENTO; BRUCKMANN MAYNETTO, 2019; RAMALDES et al., 2023). Por outro lado, presenciamos um deslocamento no eixo econômico global, isso em decorrência do papel preponderante que países da bacia do Pacífico têm assumido no comércio e na produção mundial. Assim, vemos um movimento do comércio global se deslocar do Atlântico para o Pacífico. Com isso, a competitividade do Brasil e de sua logística portuária depende de estratégias como a Rota Bioceânica (BR-267) e da Rodovia Interoceânica (BR-317 e BR-364). Além da necessidade de infraestrutura de ferrovias capazes de fazer essa ligação com ganhos de escala. Mas isso, fica para uma outra oportunidade de discussão.
3 – Reforma portuária e o Espírito Santo
Talvez estejamos nos perguntando, onde se encontra o Espírito Santo neste cenário? Precisamos incialmente olhar para nosso mar. Temos um grande complexo portuário composto por 16 terminais distribuídos de norte a sul num litoral navegável de 400 quilômetros de extensão. Os portos capixabas, em 2022, movimentaram 109.640.706 toneladas de mercadorias. Destas, 81,9% foram granéis sólidos, 13,7% carga geral solta, 2,3% carga conteinerizada e o restante foram granéis líquido e gasoso, conforme o Estatístico Aquaviário da Antaq.
Perfil de carga movimentada nos portos Capixabas em 2022
Fonte: Estatístico Aquaviário – ANTAQ 2023
No ano de 2020, a CODESA, Autoridade Portuária responsável pelo Porto de Vitória e de Barra do Riacho, foi colocada no radar do Programa Nacional de Desestatização. Sob o modelo de transferência do controle acionário com a venda da totalidade das ações de titularidade do Governo Federal, o modelo de gestão portuária toma novos contornos, constituindo, no cenário nacional, uma novidade para o setor. Diversos atores, influenciados e influenciadores do setor portuário têm se manifestado em relação ao processo de privatização proposto como reforma portuária aqui.
A fundamentação para tal ação, reside na argumentação de que uma Autoridade Portuária privada, sob as regras de concessão, proporcionaria que a eficiência alcançasse níveis mais elevados e, consequentemente, o investidor seria capaz de remunerar os investimentos. Situação a ser avaliada a partir de agora. No entanto, ao observarmos os relatórios financeiros da CODESA, em 2020, já era apresentado uma reversão no resultado operacional, passando de um resultado negativo na ordem de R$ 13.827.387, para um lucro de R$ 35.589.621, sem, contudo, apresentar variações significativas na receita bruta no mesmo período, bem como na movimentação em toneladas.
Já no ano seguinte, 2021, a movimentação de mercadorias apresentou um aumento de 18,4% em relação ao ano anterior e um consequente aumento no faturamento. Ao olhar de forma mais detalhada os números do ano, observou-se que o aumento mais significativo nas atividades do porto de Vitória ocorreu no terminal público, motivado pelo aumento da movimentação de granel sólido e carga geral solta. Ainda em termos operacionais, o número de navios atracados aumentou no mesmo período e o tempo médio de espera no porto reduziu. Esses são indicadores muito importantes que refletem um aumento da eficiência e, consequentemente, impactam na competitividade. Isso tudo no modelo de gestão com a Autoridade Portuária Pública. Não seriam estes sinais de eficiência na gestão pública?
4 – Considerações Finais
Nesse contexto, não temos pretensão de concluir algo, mas lançar luz à discussão do papel dos portos como agentes de desenvolvimento socioeconômico em sua região de influência. Independente do modelo de gestão utilizado, a atividade portuária tem a capacidade de alterar o ambiente onde ocorre e influenciar, em maior ou menor nível, seu entorno.
Assim, o planejamento das organizações portuárias precisa levar em consideração não só as operações portuárias puras, mas, também, os impactos decorrentes destas operações. A doutora em Ciências Sociais (PUC-RJ), professora Flávia Nico Vasconcelos, destaca que “as cidades portuárias têm estreita relação de organização territorial com as funções econômicas, sociais, tecnológicas e ambientais associadas ao porto”. Com isso, não é possível pensar em desenvolvimento desconsiderando esses impactos que o setor portuário proporciona.
A área que um porto pode influenciar abrange o quão longe este porto pode oferecer a seus clientes. A dinâmica dos transportes, a posição do porto na cadeia logística e a competitividade entre os portos, favoreceram a ampliação da área de influência de um porto (SILVA et al., 2020). O aumento da concorrência intra e entre portos, bem como a intermodalidade de transportes levaram os portos a buscarem carga e oferecerem serviços em regiões mais distantes e sua localização. Isso tende a gerar aumento na movimentação de carga no porto, consequentemente, este pode gerar mais emprego e renda local.
Ao voltarmos o olhar para a economia capixaba, resta-nos acompanhar os resultados do processo de reforma portuária ocorrido no porto de Vitória. Vamos verificar se a ideia de que a iniciativa privada é mais eficiente e puxa o desenvolvimento econômico. O processo de privatização da CODESA prevê um volume de investimentos na ordem de R$ 334,8 milhões ao longo do prazo de concessão. Ainda sob a égide do modelo de gestão privada o estado ainda conta com o investimento da ordem de R$ 1,7 bilhão no porto da Imetame e Aracruz.
A atenção está voltada para estes grandes projetos buscando a verificação dos resultados. Independente do modelo, o que se espera na sociedade lato sensu é o crescimento econômico, a geração de emprego e um acréscimo na qualidade vida e o desenvolvimento social.
Referências
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